融合教育指的是将身心障碍儿童和普通儿童放在同一间教室一起学习的方式，它强调为身心障碍儿童提供一个正常的而非隔离的教育环境，在普通班中提供所有的特殊教育和相关服务措施，使特殊教育及普通教育合并为一个系统。融合教育在国外行之有年，目前较有成效的有加拿大、美国、西欧诸国、新西兰、澳大利亚，日本也在逐渐推广中。融合教育在当今社会教育发展的潮流中已经成为一项必不可少的教育手段。自上世纪八十年代末中国开展试验以来，“随班就读”已作为一项基本的教育政策在各项法律和法规中相继得到确定，并在全国范围内得到大力推进，在最短时间内以最高效率实现了残疾儿童入学率的提升，对青少年义务教育的普及具有战略性意义。让残障儿童进入普通学校接受融合教育已成为落实联合国可持续发展规划，保障弱势群体在内的每个人受教育权利的客观需要。
黄细花(第十三届全国人大代表、惠州市政府副秘书长)
融合教育过程中面临难题和困境
2017年5月1日，新修订的《残疾人教育条例》开始实施，明确禁止基于残疾的教育歧视，规定残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，优先采取普通教育方式。为贯彻落实该条例，进一步保障适龄残疾儿童少年接受义务教育的权利，教育部办公厅、中国残联办公厅联合下达了《关于做好残疾儿童少年义务教育招生入学工作的通知》，明确提出残疾儿童入学安置“全覆盖、零拒绝”的要求。
2017年9月，随着新的一批中小学新生入学，全国心智障碍者家长组织联盟联合北京师范大学、救助儿童会等发起“适龄儿童入学状况调查”，完成9484份问卷，调研结果显示，2017年申请入学的受访者中，69%成功入学，28%申请失败未能接受义务教育，3%虽成功入学，但在12月已经休学或退学。而残障儿童申请失败的原因包括：不接收特殊孩子、孩子的障碍程度不能上普通学校、不能保证孩子或同学安全等，特殊学校资源不够、招收学生数量有限制等。因此，要切实保障残障儿童平等接受教育的权利，必须尽快在教育系统和普通学校两个层面建立并完善融合教育支持体系。
随着新修订的《残疾人教育条例》开始实施，越来越多地区加大了融合教育的力度，但从全国层面看，开展融合教育过程中还面临诸多难题和困境。
首先，在法律层面，《中华人民共和国义务教育法》规定了残障儿童享有接受义务教育的权利，但涉及普通学校相关义务的具体规定存在争议。该法第十九条第二款规定，“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读”，与《残疾人权利公约》“残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外”的规定相违背，为现实中普通学校拒收残障儿童留有空间。多数残障儿童都因“不具备接受普通教育能力”而被拒绝入学。
第二，在入学争议处理机制上，《残疾人教育条例》规定县级教育部门委托专家委员会进行评估，并据此做出入学、转学建议。但在实际操作过程中，各地专家委员会的组成缺乏依据，委员会权责并不清晰，在解决入学、转学争议时难以发挥作用。委员会、当地教育行政部门、残联之间的分工和职责不明确，难免在现实中产生冲突和推诿。
第三，《残疾人教育条例》指出支持特殊学校建立资源中心指导支持随班就读工作，并为普校教师提供培训，为残疾学生父母提供咨询。由于条例并未明确普通学校在落实融合教育方面的具体责任和义务，结果造成作为融合教育实施主体的普通学校被动实施融合教育，不愿攻坚克难，融合教育落实状况堪忧。
第四，残疾学生入读普通学校之后常常面临被退学的风险。2016年，全国心智障碍者家长组织联盟、北京师范大学、北京联合大学等多家机构共同发布的《随班就读师资状况和家长需求抽样调查报告》显示，有27%的残障学生家长表示其残障子女曾被要求退学。残障学生被退学的压力通常来自普通学生的家长。由于长期存在的偏见，残障学生常被看做拖累甚至是安全隐患。
融合教育支持体系缺位问题亟待解决
针对当前教育系统及普通学校层面亟待解决的融合教育支持体系缺位问题，推动《残疾人教育条例》有效实施，提出如下建议：
第一，建议国务院法制办、教育部共同启动义务教育法修订工作。第十九条第二款“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助”、第五十七条第三款“拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的”中的“具有接受普通教育能力”宜修改为“具有接受普通教育意愿”，将就学的主动权和选择权转移给学龄儿童及其家长。
第二，建议国务院及教育部规定县级残疾人教育专家委员会应当依据下列原则处理入学争议：普通教育优先原则，就近入学原则，最少限制原则；同时明确当地政府及普通学校应当确保教育环境无障碍及为残障儿童提供合理便利。在县一级残疾人教育专家委员会的成员构成方面，至少三分之一为残障人士及家长代表。
第三，建议教育部在普通中小学开设生命教育课程，并纳入中小学德育课程体系。通过生命教育课程教导普通学生认识生命的平等、多样和包容，提升所有学生对残障的包容，减少基于残障或其他弱势导致的校园歧视和欺凌，建设友好校园环境。
师资力量成为融合教育的瓶颈
除了教育系统及普通学校层面的问题，融合教育支持体系还有另外一个限制就是师资力量。新修订的《残疾人教育条例》规定残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，优先采取普通教育方式。2017年9月，随着新的一批中小学新生入学，全国心智障碍者家长组织联盟联合北京师范大学、救助儿童会等发起“适龄儿童入学状况调查”，完成9484份问卷，其中2017年入学并就读普通学校的样本1145份，调研发现，2017年入学普校的孩子，遇到的最大困难还是缺乏专业师资(69%)和老师缺乏特教培训(67%)。
根据全国教育事业发展统计公报，2016年，全国普通小学、初中随班就读和附设特教班共招收学生5.18万人，共有在校残疾学生27.08万人，分别占特殊教育招生总数和在校生总数的56.60%和55.06%。显然，目前的随班就读工作已初具规模，如何实现从规模扩大到质量提升的跨越，无疑是当下迫切需要解决的问题。而随班就读要靠广大教师去实施，因此普通教师是否具备融合教育素养就成了关键，关系到随班就读的成败。众多研究结果显示，普通教师在特殊教育知识和技能上的匮乏及由此带来的困难和限制，已然成为制约随班就读质量提升的瓶颈性因素。
首先，师资培养方面，特殊教育专业发展滞后，人才储备不足；教育课程设置和内容落后，融合教育理念在整个师资培养体系中未得到体现。全国范围内，有70多所师范院校开设特殊教育本科专业，但2016年所有高校总共培养出不到60名特殊教育专业研究生，这反映出特殊教育普通师资和研究型人才都储备不足。在特殊教育学科内容设置方面，特殊教育师范生较少接触普通教育课程体系，较少掌握普教理念，更不了解融合教育理念和方法。与此同时，调研结果显示，普通教育师范生几乎完全不了解特殊教育及融合教育理念和基本工作方法。高校师资培养体系中存在的这种普特分离导致现实中落实融合教育面临缺乏合格师资的困境。
第二，职后培养阶段，针对10项国家层面和92项省级行政区层面的政策文件进行的分析发现，涉及普通教师融合教育素养培训的规定主要出现在强制力较低的“意见”、“通知”、“计划”等规范性文件中，法律效力高的国家法律仍未对普通教师融合教育素养职后培训进行规定。这一问题导致相关规定的效力层级不够，强制力不足。对普通教师进行融合教育素养职后培训仍被看作是特殊教育领域的任务，未受到整个教育领域的重视。
第三，新修条例第二十六条指出特殊教育资源中心可接受教育行政部门委托承担随班就读指导工作，《第二期特殊教育提升计划》也明确提出，支持特教学校建立特殊教育资源中心，提升特殊教育指导和支持服务。然而，由于为普校教师提供支持、指导和培训的主体仍是特殊教育资源中心，而普通教师的主管单位普通学校并未承担相应职责，导致现行针对普教教师的支持、指导和培训难以满足教师的实际需要，融合教育成效难有保障。2016年全国心智障碍者家长组织联盟深入北京、广州、兰州等7城市开展入校教师需求调研，75%的教师认为支持体系不足，其中教师得不到所需专业支持是落实融合教育的最大障碍。
加大融合教育师资培养力度
通过走访惠州市护苗培智学校调研了解到，这所专为孤独症儿童提供评估、教育训练、咨询、指导的民营公益性服务学校，自2003年创办至今，共接收来自全国各地的7000多名孤独症儿童进行康复教育训练，凭借多年经验的积累、家长口碑及社会影响，在孤独症领域的探索与研究都走在全国前列，自2006年开始，该校在学生的康复学习基础上开始试行融合教育教学，至今已有12年的经验，有500余名孤独症儿童成功融合到普通幼儿园和普通小学中，现每学期融入普幼普小的孤独症儿童约80名，合作的普通幼儿园有7所(均为民办幼儿园)，小学5所(其中公办学校4所，民办学校1所)，每学期融合学生占学校总人数的35%，既帮助孤独症孩子和家庭实现回归主流社会的梦想，同时也为孤独症儿童特殊教育事业做出了贡献，受到国内同行的广泛关注。
目前护苗培智学校采用的融合方式有四种，一是资源教师模式：特殊教育教师在普通学校的资源教室(为孩子提供辅助教学的教室)中提供服务，并为普通班教师提供相关咨询服务。二是巡回教师指导模式：由具有相应知识能力的专业人员，尤其是懂得将特殊教育和普通教育相结合的专业学校中的骨干教师来负责，主要工作是指导某几所学校学生随班就读工作，担负这几个学校融合教育的全面督导工作。三是合作教学模式：特殊教育教师和普通教育教师全天在班级一起合作进行教学。四是协同教学模式：特殊教育教师在一周中安排某些时段进入普通班级进行协同教学。
针对当前亟待解决的融合教育师资素养问题，有如下建议：
首先，建议教育部要求师范院系所有师范生必修课程增加全纳教育理念和方法等内容，科学设置教师教育课程体系，改革教学方式，将特殊教育教师培养与普通教育教师培养体系做有效结合，结束二者相互独立并行的现状。推动融合教育硕士及硕士以上高级研究型人才的培养，与国际趋势接轨，推动行业发展。普通教师资格证书考试的测试内容中应当包含一定比例的融合教育理念和知识。
其次，建议国务院法制办及教育部联合将普通教师融合教育素养培训的内容写进法律，提升法律及政策规定的效力层级。明确培训对象为所有的普校教师，即全员培训；培训内容扩展为融合教育；并将融合教育内容写进普通教育领域的政策文本中，如《教师法》，使普通教师融合教育素养培训有法律作为保障。
再次，建议教育部明确普通学校有责任建立并完善校内融合教育支持系统；建立并完善普通教育教师融合教育素养培训的长效机制；建立以校长为第一责任人的多学科支持团队，即由学校校长直接领导，由班主任、学科负责人、资源教师和校外专家共同参与组成的融合教育支持体系。持续推动特殊教育学校向特殊教育资源中心转型，重视资源中心和特殊教育学校在开展职后培训方面的重要作用，通过特殊教育教师、巡回指导教师加强对普通学校融合教育教师的职后培训，定期进行巡回教学指导、督查、评估、反馈、咨询等工作。
采访整理：
南方都市报
南都评论记者 张天潘 2015.03.11
